Metodické usmernenie k overovaniu verejného obstarávania v rámci výkonu vládneho auditu a vnútorného auditu vo vzťahu k vlastným zdrojom SR

MF/013030/2025-1483 031948/2025 Zásada

_______________________________

Schválila:

Ing. Vladimíra Zacharidesová generálna riaditeľka sekcie auditu a kontroly

Ministerstvo financií Slovenskej republiky (ďalej len „MF SR“) vydáva toto metodické usmernenie podľa § 3 písm. b) zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 357/2015 Z. z.“) s cieľom upraviť overovanie verejného obstarávania v rámci výkonu vládneho auditu a vnútorného auditu vo vzťahu k vlastným zdrojom SR (ďalej „overovanie verejného obstarávania“). Metodické usmernenie je vypracované v nadväznosti na Postupy pre výkon vládneho auditu v platnom znení (ďalej len „Postupy“), Metodické usmernenie k Postupom pre výkon vládneho auditu (vlastných zdrojov SR) (ďalej len „MU k výkonu VLA VZ“) a Metodické usmernenie k vykonávaniu vnútorného auditu (ďalej len „MU k vykonávaniu VNA“) v platnom znení zverejnené vo Finančnom spravodajcovi MF SR, rok 2023, príspevok č. 13 (https://www.mfsr.sk/sk/financie/financny-spravodajca/2023/).

Ústredným orgánom štátnej správy pre oblasť verejného obstarávania je Úrad pre verejné obstarávanie (ďalej len „ÚVO“), ktorý podľa § 147 písm. b) a h) zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len “zákon o VO”) vykonáva štátnu správu v oblasti verejného obstarávania a metodicky usmerňuje účastníkov procesu verejného obstarávania. ÚVO na svojom webovom sídle zverejňuje okrem iného výkladové stanoviská, ktoré predstavujú aplikáciu zákona o VO na účely vytvárania jednotného právneho názoru ÚVO (https://www.uvo.gov.sk/metodika-vzdelavanie/metodicke- usmernenia-a-vykladove-stanoviska/prehlad-vykladovych-stanovisk-uradu-zakon-c-343-2015-z-z).

Tam, kde sa v tomto metodickom usmernení používa pojem „audit“, myslí sa tým vládny audit a vnútorný audit. Pojmy týkajúce sa verejného obstarávania sa vykladajú v súlade s definíciami pojmov uvedenými v zákone o VO, pokiaľ nie je v tomto metodickom usmernení uvedené inak.

Postup pri overovaní verejného obstarávania musí dať odpovede najmä na nasledujúce otázky:

Pri overovaní procesov a postupov verejného obstarávania audítorská skupina (ďalej len „AS“) zhromažďuje potrebnú dokumentáciu a vykonáva analýzu informácií. Jednotlivé informácie v súvislosti s verejným obstarávaním v povinnej osobe získava AS z verejne dostupných zdrojov ako sú napríklad:

Získané informácie o povinnej osobe majú pomôcť AS k cielenému vypracovaniu vyžiadania dokumentov a informácií pre samotný výkon auditu pri overovaní procesov a postupov verejného obstarávania.

Pri výkone auditu sa AS riadi základnými pravidlami finančnej kontroly a auditu, ktoré sú uvedené v § 20 až 27 zákona č. 357/2015 Z. z. Počas výkonu auditu sa:

Postup vykonávania auditu je bližšie popísaný v MU pre výkon VLA VZ a MU k vykonávaniu VNA.

Počas výkonu auditu sa overujú a hodnotia všetky relevantné dokumenty predložené povinnou osobou alebo získané iným spôsobom. Pred výberom operácií na detailné overenie sa zhodnotí proces verejného obstarávania u povinnej osoby ako celok. Pri jeho posudzovaní je potrebné zohľadniť inherentné riziká v procese verejného obstarávania a nastavenie vnútorných kontrol na odstránenie, resp. zamedzenie vzniku rizík. Vedúci/člen AS zároveň hodnotí aj systém vnútornej kontroly v procese verejného obstarávania, vychádzajúc z nasledovných zásad, ktoré sa použijú primerane vzhľadom na vykonávaný audit.

V rámci overovania systému riadenia a vnútornej kontroly v oblasti verejného obstarávania AS skúma napríklad:

Možné riziká v oblasti procesu verejného obstarávania sú uvedené v prílohe č. 1 tohto metodického usmernenia. Cieľom overenia systému riadenia a vnútornej kontroly verejného obstarávania je získanie primeraného uistenia o riadnom fungovaní systému, t. j. či sú zadefinované jasné pravidlá a postupy pri kontrole verejného obstarávania, či sa postupy verejného obstarávania dodržiavajú, či v rámci kontroly verejného obstarávania boli identifikované všetky nedostatky a pod. AS na základe nezávislého audítorského úsudku určí, či systém riadenia a kontroly vo vzťahu k oblasti verejného obstarávania na úrovni povinnej osoby:

Pri overovaní verejného obstarávania v rámci vykonávania auditu sa spravidla overia všetky realizované verejné obstarávania v auditovanom období, t. j. 100 % vzorka. Ak je počet realizovaných verejných obstarávaní podľa jednotlivých postupov (nadlimitné zákazky, podlimitné zákazky) početne rozsiahly, vedúci/člen AS pre stanovenie rozsahu overenia jednotlivých verejných obstarávaní použije postup pre výber vzorky, ktorý je popísaný v MU pre výkon VLA VZ a MU k vykonávaniu VNA.

Výsledky overenia zaznamenáva vedúci AS a členovia AS do pracovnej dokumentácie. Pracovnú dokumentáciu tvoria najmä pracovné listy, kontrolné otázky a zápisy z vykonaných rozhovorov. Vedúci/člen AS v pracovnom liste popíše nastavenie celého procesu verejného obstarávania v povinnej osobe v časovom slede a zároveň uvedie ako posúdil súlad zistených skutočností s legislatívou SR, resp. internými predpismi, smernicami a pod. Zároveň pracovný list slúži na detailné zaznamenanie overených a zistených skutočností, dokladov a podporných dôkazov a tiež na podrobné zdokumentovanie zistených nedostatkov.

Pre potvrdenie skutočnosti, či boli overené všetky zákonné požiadavky týkajúce sa konkrétneho vybraného verejného obstarávania, môže vedúci/člen AS použiť kontrolné otázky, ktorých vzor je uvedený v prílohe č. 2 tohto metodického usmernenia.

Vedúci/člen AS v prípade potreby upraví kontrolné otázky tak, aby bolo zabezpečené, že kontrolné otázky sú dostatočne podrobné, t. j. obsahujú potrebné/relevantné kontrolné otázky z hľadiska ich detailnosti ako aj rozsahu overovania. V praxi to znamená, že sa zo všetkých kontrolných otázok vyberú a overia tie kontrolné otázky, ktoré sú relevantné pre konkrétne verejné obstarávanie, napr. nadlimitnú zákazku, podlimitnú zákazku a pod. Pri vypracovaní kontrolných otázok sa označí zistená skutočnosť znamienkom „x“ v stĺpci (7) až (10). V prípade zistenia nedostatku sa v stĺpci (11) uvedie odkaz na príslušný vypracovaný pracovný list.

Postup je popísaný v prílohe č. 2 tohto metodického usmernenia v samostatnom hárku („Výber_KO“). Pri vypracovaní kontrolných otázok sa označí zistená skutočnosť znamienkom „x“ v stĺpci (G) až (J). V prípade zistenia nedostatku sa v stĺpci (K) uvedie odkaz na príslušný vypracovaný pracovný list.

Postup je popísaný v prílohe č. 2a tohto metodického usmernenia v samostatnom hárku („Výber_KO“). Pri vypracovaní kontrolných otázok sa označí zistená skutočnosť znamienkom „x“ v stĺpci (G) až (J). V prípade zistenia nedostatku sa v stĺpci (K) uvedie odkaz na príslušný vypracovaný pracovný list. Vedúci AS a každý člen AS je zodpovedný za obsahovú stránku ním vyplnených kontrolných otázok. Vedúci AS, resp. člen AS, je povinný zabezpečiť, aby k vypracovaniu/odsúhlaseniu/schváleniu pracovných listov došlo najneskôr do vypracovania návrhu (čiastkovej) správy, resp. do vypracovania (čiastkovej) správy, ak neboli auditom zistené nedostatky. Postup vypracovania/odsúhlasenia/schválenia pracovnej dokumentácie je bližšie uvedený v MU pre výkon VLA VZ a v MU k vykonávaniu VNA.

Po vykonanom preskúmaní a overení verejného obstarávania vedúci/člen AS zanalyzuje jednotlivé zistené skutočnosti, či sú alebo nie sú nedostatkami, t. j. negatívnymi odchýlkami od žiadúceho stavu a následne k zisteným nedostatkom, s ohľadom na závažnosť zistených skutočností, navrhne odporúčania. Počas výkonu auditu, v súvislosti s overovaním verejného obstarávania, vedúci/člen AS posúdi, či by identifikované skutočnosti mohli niesť znaky trestných činov, resp. by mohli byť spôsobilé naplniť skutkovú podstatu niektorého z trestných činov uvedených v Trestnom zákone (trestný čin subvenčného podvodu podľa § 225 Trestného zákona, trestný čin machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe podľa § 266 Trestného zákona, trestný čin skresľovania údajov hospodárskej a obchodnej evidencie podľa § 259 Trestného zákona a pod.). Vedúci/člen AS v rámci overenia verejného obstarávania posudzuje aj to, či došlo ku konfliktu záujmov, ktorý by mohol narušiť alebo obmedziť hospodársku súťaž alebo porušiť princíp transparentnosti a princíp rovnakého zaobchádzania. Konflikt záujmov je definovaný v § 23 ods. 2 zákona o VO. Takéto konanie je považované za konanie v rozpore so základnými princípmi verejného obstarávania. Pri identifikovaní konfliktu záujmov vedúci/člen AS posúdi, či takéto konanie nesie znaky trestného činu, nakoľko existuje riziko spáchania trestného činu (napr. machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe a pod.). Vedúci/člen AS pri overovaní možného konfliktu záujmov vychádza z definície podľa § 23 zákona o VO. Možný konflikt záujmov vedúci/člen AS overí u zainteresovaných osôb, ktorými sú najmä:

a)zamestnanec verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa, ktorý sa podieľa na príprave alebo realizácii verejného obstarávania alebo iná osoba, ktorá poskytuje verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi podpornú činnosť vo verejnom obstarávaní a ktorá sa podieľa na príprave alebo realizácii verejného obstarávania alebo

b)osoba s rozhodovacími právomocami verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa, ktorá môže ovplyvniť výsledok verejného obstarávania bez toho, aby sa nevyhnutne podieľala na jeho príprave alebo realizácii. Uvedené skutočnosti overuje AS najmä prostredníctvom:

Okrem vyššie uvedeného môže AS v rámci posudzovania, či pri realizácii verejného obstarávania nemohlo dôjsť ku konfliktu záujmov, využiť aj nasledovné platformy:

c)v prípade potreby sa odporúča overenie aj v príslušných zahraničných registroch (ak tieto budú dostupné a pre audítora jazykovo zrozumiteľné), a to napr. https://ares.gov.cz/, https://or.justice.cz/ias/ui/rejstrik, https://www.rzp.cz/. Vedúci/člen AS zohľadňuje aj informácie z podnetov alebo medializovaných káuz, o ktorých má vedúci/člen AS vedomosti (ak sú relevantné). Vedúci/člen AS overí najmä, či:

Vedúci/člen AS v rámci overovania verejného obstarávania posudzuje aj to, či verejný obstarávateľ skúmal možný konflikt záujmov pred realizáciou akýchkoľvek úkonov v procese verejného obstarávania, a to aj opakovane, ak do procesu zadávania zákazky vstupovali hospodárske subjekty, ktoré neboli napr. účastníkom prípravnej fázy verejného obstarávania alebo do procesu vstupujú ďalšie zainteresované osoby (napr. v štádiu určovania PHZ prieskumom trhu, v rámci prípravných trhových konzultácií, po uplynutí lehoty na predkladanie ponúk, keď sú známi uchádzači, ktorí predložili ponuky). Medzi najzávažnejšie prípady konfliktu záujmov patria prípady, ak zainteresovaná osoba je blízkou osobou podľa § 116 a § 117 Občianskeho zákonníka vo vzťahu k hospodárskemu subjektu/ uchádzačovi/ záujemcovi/ subdodávateľovi alebo ak zainteresovaná osoba zároveň vystupuje na strane hospodárskeho subjektu/ uchádzača/

záujemcu/ subdodávateľa alebo ak je v konflikte záujmov člen komisie na vyhodnotenie ponúk (s právom vyhodnocovať ponuky), pričom nebol z komisie vylúčený a nahradený nominovaným náhradníkom. V nasledujúcej tabuľke sú uvedené situácie, ktoré môžu indikovať konflikt záujmov:

Problematiku konfliktu záujmov bližšie rieši a popisuje ÚVO napríklad v nasledovných metodických dokumentoch:

Podporne uvádzame aj ďalšie metodické dokumenty Centrálneho koordinačného orgánu, Európskej komisie a OECD:

-Dokument Managing Conflict of Interest in the Public Service, OECD Guidelines and Country Experiences (https://www.oecd.org/corruption/ethics/48994419.pdf). V rámci overenia procesov a postupov verejného obstarávania vedúci/člen AS zároveň posudzuje, či pri postupe zadávania zákazky nedošlo k nedovolenému obmedzovaniu hospodárskej súťaže 5 Nedovoleným obmedzovaním hospodárskej súťaže sa môže rozumieť koordinovanie postupu uchádzačov pri predkladaní ponúk vo verejnom obstarávaní t. j. kolúzia, ako horizontálna dohoda medzi priamymi konkurentmi. AS môže získať podozrenie o možnej dohode obmedzujúcej hospodársku súťaž z rôznych zdrojov, napr. na základe podnetu, medializovanej kauzy, ale predovšetkým z dokumentácie z verejného obstarávania overovanej počas výkonu auditu (napr. z výpisu z obchodného registra, predložených ponúk a pod.). Pri overovaní prepojenosti podnikov, ktorá indikuje kolúziu, vedúci/člen AS na účely prístupu k potrebným informáciám využíva napr. webovú stránku http://foaf.sk/, obchodný register Slovenskej republiky zverejnený na internetovej stránke http://www.orsr.sk/ register účtovných závierok zverejnený na webovej stránke http://www.registeruz.sk/, v rámci ktorého je možné identifikovať prepojenie podnikov prostredníctvom účtovných závierok, prípadne ďalšie zdroje informácií.

Nedovolené obmedzovanie hospodárskej súťaže môže napĺňať znaky skutkovej podstaty trestného činu podľa § 250 Trestného zákona (zneužitie účasti na hospodárskej súťaži) alebo trestného činu podľa § 266 a 267 Trestného zákona (machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe). Ďalším trestným činom v súvislosti s overovaním zákona o VO je marenie výkonu úradného rozhodnutia podľa § 348 ods. 1 písm. e) Trestného zákona. Ak bolo verejné obstarávanie vykonané v súlade so zákonom o VO a inými relevantnými predpismi, nemusí to automaticky znamenať, že predmet verejného obstarávania, t. j. tovary, stavebné práce alebo služby boli obstarané hospodárne.

Pri výkone auditu môže AS zistiť skutočnosti alebo nedostatky, ktoré majú za následok potrebu začatia ďalšieho konania zo strany príslušného orgánu, napr. porušenie zákona o VO, porušenie finančnej disciplíny, porušenie zákona č. 357/2015 Z. z., porušenie zákona o ochrane hospodárskej súťaže alebo ak existuje podozrenie zo spáchania trestného činu, priestupku alebo iného správneho deliktu. V prípade, že AS identifikuje porušenie zákona o VO, zákona o ochrane hospodárskej súťaže alebo trestného činu v oblasti verejného obstarávania, vypracuje oznámenie o podozrení zo spáchania trestného činu, priestupku alebo správneho deliktu podľa zákona o VO (viď. príloha č. 3 tohto metodického usmernenia). V prípadoch zistenia porušenia finančnej disciplíny, porušenia zákona č. 357/2015 Z. z. alebo ak existuje podozrenie zo spáchania iného trestného činu, priestupku alebo iného správneho deliktu ako v predchádzajúcom odseku, AS postupuje primerane podľa Metodického usmernenia k Postupom pre výkon vládneho auditu (vlastných zdrojov SR). Zákon o VO v § 182 a 182a vymedzuje skutkové podstaty správnych deliktov a priestupku vo verejnom obstarávaní, za ktoré ÚVO obligatórne ukladá sankcie (pokuty). ÚVO rozhoduje v konaní o uložení sankcií za správne delikty v správnom konaní podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov. Skutkové podstaty trestných činov v súvislosti s verejným obstarávaním vymedzuje Trestný zákon (napr. trestný čin machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe podľa § 266 a § 267, prijímania úplatku podľa § 328 až 330, podplácania podľa § 332 až 334, nepriamej korupcie podľa § 336 Trestného zákona a pod.). Podozrenia zo spáchania trestného činu, priestupku alebo iného správneho deliktu sa v prípadoch hodných osobitného zreteľa, t. j. ak by uvedením takýchto podozrení mohlo dôjsť k zmareniu ďalšieho konania orgánov príslušných podľa osobitných predpisov, neuvádzajú v návrhu čiastkovej správy/správy a v čiastkovej správe/správe a ani sa žiadnym iným spôsobom o nich neoboznamuje povinná osoba. V prípade, ak oprávnená osoba postúpi zistené skutočnosti, resp. nedostatky na príslušný orgán, vedúci AS túto skutočnosť zaznamená v prípade vládneho auditu vlastných zdrojov SR v Rozpočtovom informačnom systéme, modul Kontrola a audit (RIS.KaA.VLZ) a v prípade vnútorného auditu vlastných zdrojov SR v Rozpočtovom informačnom systéme, modul Vnútorný audit (RIS.KAA.VNA), ak je to relevantné. Návrh oznámenia o podozrení zo spáchania trestného činu, priestupku alebo iného správneho deliktu v oblasti verejného obstarávania je uvedený v prílohe č. 3 tohto metodického usmernenia.

Metodické usmernenie nadobúda platnosť a účinnosť dňa 20.08.2025. Metodické usmernenie sa nevzťahuje na audity začaté pred nadobudnutím jeho platnosti a účinnosti.

Príloha č. 1 k Metodickému usmerneniu - Možné riziká v oblasti procesu verejného obstarávania

Príloha č. 2 k Metodickému usmerneniu - Kontrolné otázky k overeniu verejného obstarávania

Príloha č. 2a k Metodickému usmerneniu - Kontrolné otázky k overeniu verejného obstarávania

Príloha č. 3 k Metodickému usmerneniu - Návrh oznámenia o podozrení zo spáchania trestného činu, priestupku alebo správneho deliktu v oblasti verejného obstarávania